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求同存異,推進自然資源有償使用
信息來源︰中國國土資源報 瀏覽次數︰454 發布日期︰2018-01-02 16:34:58
      ◆自然資源向資產轉化需要完善的市場機制和明晰的產權制度,基于此建議構建“共同但有區別”的自然資源有償使用制度體系,實現制度框架的6個“共同”和政策手段的3個“有區別”。
      ◆“共同”即建立所有自然資源資產有償使用的統一整體制度框架,形成所有自然資源“規劃龍頭引領、產權科學設置、出讓市場定價、使用節約環保、存量增減核算、分配公平有效、監管服務到位”的有償使用制度框架體系。
      ◆“有區別”是指根據資源的稟賦特點(可再生的、不可再生的)和產權特征(所有權出讓、使用權出讓、用益物權出讓),在產權設置、資源稅費金管理、存量核算等方面進行差別化管理。
      土地、水、礦產、森林、草原、海洋等自然資源不一定全部都能轉化為資產,向資產轉化的前提是自然資源的價值,而且需要一定的產權要求和市場條件。產權就是要解決資源是誰的,資源如何佔有、使用、收益和處分的問題,產權不明晰的資源往往利用低效甚至被破壞,從而帶來“公地悲劇”︰即每個人都有使用權,但沒有權利阻止其他人使用;而每一個人都傾向于過度使用,從而造成資源的枯竭。產權不清、市場不完善和多種自然資源分部門管理造成自然資源資產有償使用雙軌制、制度框架差異和產權競合等機制體制問題。對此,筆者建議構建“共同但有區別”的自然資源有償使用制度體系,實現制度框架的6個“共同”和政策手段的3個“有別”。
      自然資源向資產轉化需要完善的市場機制
      合理的自然資源定價是自然資源資產化程度的核心標準。產權代理人不明確,往往會導致自然資源向資產轉化動力不足,價格被低估甚至資源被無償使用。因此,自然資源向資產轉化需要完善的市場機制。
      一方面,自然資源要實現資產化,必須以一定的市場機制為前提,由市場為資源定價。如果市場機制不完善,資源將永遠無法體現市場價值,也無法轉化為資產。在原始社會,人們發現了石頭可以制作石器,但卻未能將石器資產化,而只能將其工具化,因為在沒有市場的社會里,資源無法轉化為資產。
      另一方面,市場價格機制可以優化自然資源資產的配置,決定資源轉化為資產的時序、結構和規模。市場為資源轉化為資產提供需求、供給、交易規則及手段,市場價格機制將根據資源的有用性、稀缺性等方面的特征決定區域資源轉化資產的可能性及其時序、結構和規模。比如︰偏遠地區的磚瓦黏土礦、花崗岩礦作為一種資源,高昂的運輸成本導致它們的資產化得不償失,因而也無法資產化。在自然資源市場上,總是那些開發條件好、資源稟賦高、交通便利的資源得到優先利用。
      當前,自然資源向資產轉化的最大困難在于市場不完善,市場無法界定資源產權進而無法為資源定價,導致資源資產化存在困難。最典型的就是許多公共資源產權不明,如︰南極的可燃冰、公海的石油等。同時,市場信息不對稱,容易擠出優質企業主體,改變這種狀態要求建立全國統一的公共資源交易平台。此外,自然資源使用會帶來環境破壞等各種負外部性,諸如北方超采地下水等資源環境問題,由此導致自然資源有償使用過程中相關方的利益分配不均衡等問題也亟待解決。
      構建統一的有償使用制度框架體系
      針對上述問題,筆者認為建立自然資源資產有償使用制度,理應構建“共同但有區別”的制度體系。其中,“共同”即建立所有自然資源資產有償使用的統一整體制度框架,基本考慮是形成所有自然資源“規劃龍頭引領、產權科學設置、出讓市場定價、使用節約環保、存量增減核算、分配公平有效、監管服務到位”的有償使用制度框架體系。
      自然資源資產有償使用空間規劃布局“共同”。通過國土空間規劃和自然資源用途管控制度,對自然資源資產使用的對象和範圍科學布局。堅持“在保護中使用、在使用中保護”的原則,根據國民經濟發展需要和資源安全需求精心規劃、合理布局,明確自然資源資產使用的禁止開發區、限制開發區和鼓勵開發區的邊界範圍,做好自然資源儲備。
      自然資源資產有償使用對象範圍的劃定原則“共同”。由于自然資源資產屬于國家所有,無論已被使用的還是即將投入市場使用的,凡能市場定價的自然資源資產都應考慮納入有償使用範圍。一是已經被使用的自然資源資產,考慮歷史遺留雙軌制問題,逐步有償使用盡快實現雙軌合一;二是打算或即將投入市場上使用的自然資源資產一律有償使用,不能重蹈覆轍;三是保護起來,在一定時期內不投入市場使用的自然資源資產。此外,歷史上,劃撥給公共事業單位的自然資源資產,還有歷史遺留問題導致資源資產難以有償的,可以暫緩有償,但必須明確暫緩有償的期限,以求盡快做到自然資源資產全面有償使用。
      自然資源資產產權設置要求“共同”。對于不同分區的自然資源資產產權設置,筆者建議在規劃開發區內合理設置自然資源資產產權單位;限定限制開發區和鼓勵開發區各類自然資源的資產用途和資產出讓類型,合理設置自然資源資產產權,明確產權邊界和權利束,清晰設定政府和使用者的權利義務關系,依法推進自然資源資產有償使用。
      自然資源資產有償使用的方式選擇標準“共同”。自然資源資產是通過市場配置還是政府配置,關鍵要看資源資產配置的效率。當市場配置效率高于政府配置效率時,應當選擇市場配置。市場配置主要是通過招標拍賣掛牌等方式出讓自然資源資產。競爭出讓的優點是可以廣泛吸引對自然資源資產存在需求的社會資本,充分調動投資主體的積極性。當政府配置效率高于市場配置效率時,應當選擇政府配置。政府出于戰略和安全的考慮,部分自然資源資產應當采取政府調控的方式配置資源,出讓給特定的主體和特定對象,以滿足公共利益的需求。
      自然資源資產有償使用收益分配的產權基礎“共同”。產權是自然資源資產收益分配的基礎,自然資源資產有償使用存在三類利益主體,分別有三類產權︰政府或集體擁有自然資源的所有權;投資者擁有自然資源的使用權;部分利益相關者對自然資源享有相鄰權或者資源外溢效應的部分權利。當前,自然資源資產的使用導致產權主體和利益相關者處于擴大化態勢之中,有必要理清權利束確保各產權主體的權益。對此,建議根據自然資源資產在資本化過程中的增值情況,合理區分不同自然資源的原始產權主體和新增產權主體的權利義務邊界,以此確保國家權益、保障投資者權益,兼顧利益相關者以及資源所在地居民的權益。
      自然資源資產有償使用的監管服務原則“共同”。自然資源資產有償使用需要全流程監管,以實現維護市場秩序、優化配置效率、增進社會福利的三大監管目標。對此,筆者建議對自然資源資產的出讓、使用、消耗、利益分配等建立橫到邊、縱到底的監管格局。一方面,監管手段要做到行政、經濟和技術等多種手段協調使用,更多地使用經濟手段,盡可能少使用行政手段,適度使用技術手段。另一方面,監管要盡量實現管控式與激勵式有機結合。對于禁令、責任等管控式監管要盡量簡化要件、規定精細,確保禁行禁止、執行有效;對于激勵式監管,要充分發揮經濟調節手段作用,通過信息公開和公眾參與調動各方面積極性。
      根據資源稟賦和產權特征差別化管理
      在“共同但有區別”的自然資源有償使用制度體系當中,“有區別”是指根據資源的稟賦特點(可再生的、不可再生的)和產權特征(所有權出讓、使用權出讓、用益物權出讓),在產權設置、資源稅費金管理、存量核算等方面進行差別化管理。
      不同類型自然資源的規劃價值導向“有區別”。可再生的資源應當堅持永續利用;不可再生的資源應當堅持有序利用。一方面,對可再生資源實施可持續管理,對其利用不能超越資源環境承載力,要在合理評估資源環境承載力的基礎上,通過空間規劃和用途管控使之永續利用。另一方面,對礦產、旅游資源等具有不可逆性的非再生資源消耗,要將不可再生資源企業最優利用約束于社會最優利用之下,確定不同時期的合理開發規劃,使資源利用所得的總收益和價值最大化。
      資產運營要求差異導致有償出讓的產權束設置“有區別”。同一自然資源產生多個資產的產權競合,根據資產運營要求選擇分開出讓或合並出讓。如果設置多個產權,產權之間的運營互不影響或者影響不大,可以分開出讓,如︰大量旅游風景區的承包經營,並未將風景區的林業資源、野生動植物資源一並出讓,而是作為資產進行保護。如果多個產權必須由一個主體使用才能正常運營,應該選擇價值最大的資產類型作為主資產,其他價值量相對較小的資產作為隨資產,一同出讓。如︰林區的承包,實際上將林區的土地使用權也一並出讓;又如浙江的“淨采礦權出讓”,實際上將礦業用地的產權也一並打包出讓,節省礦業權人協調礦業用地產權的成本。
      不同特征自然資源資產國家權益實現方式“有區別”。實現自然資源資產國家權益有兩種模式︰一種是一次性全部實現。如︰水、林業資源等一次出讓,就將所有權出讓,國家的自然資源所有者權益已經完全實現,在後期資源使用過程中,則不需要另外的稅費來實現國家所有者和國家投資權益。另一種是多次加總實現。如︰土地、礦產等自然資源資產只能將部分產權出讓,在資產使用過程中,會持續產生紅利和資本增值,需要通過其他的稅費金來實現國家權益。