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生態文明理念下維持礦山生態穩定靠什麼
信息來源︰中國礦業報 瀏覽次數︰15 發布日期︰2019-10-23 16:49:38

——對話綠色礦山推進委員會會長史京璽

       維持礦山生態系統穩定,實現可持續發展,要從國家層面、法律層面、社會層面、責任層面等方面認識礦山生態環境保護的意義,扎緊生態保護“安全網”,守住環境質量底線和生態功能基線。

       礦產資源開發是關系國家能源資源安全的重要內容。在礦業經濟持續低迷的形勢下,如何適應供給側結構性改革,適應經濟發展的新常態,讓礦業經濟效益和生態環境恢復治理效益“雙增”,讓綠水青山懷抱金山銀山,讓金山銀山呵護綠水青山,是值得包括管理部門在內的涉礦行業在當下深層考慮的問題。
       就此,綠色礦山推進委員會會長史京璽表示,應有相應的配套政策和科學的制度安排,綜合考量資源環境承載力,做好礦山生態環境保護工作,維護好生態本身理應享有的可持續發展權。
       記者︰您對礦產資源開采造成生態環境問題是如何理解的?
       史京璽︰我認為礦產資源開發具有“兩面性”,主要表現為︰礦山生態環境是“物屬”與“人屬”的結合。隨著我國經濟發展進入“快車道”,人民的需求不斷提高需要大量的礦產資源提供物質保障,同時對環境質量的要求也越來越高。而礦產資源開發強度不斷加大,勢必會出現“黑色GDP”,以及衍生的地面塌陷、滑坡、泥(渣)石流、山體開裂、地面沉降等問題,生態環境滿目蒼痍,土地、水、地貌景觀等受到嚴重破壞,誘發嚴重地質災害。
       在“生態文明”大背景下,如何順應經濟、社會、生態發展的新形勢,惠澤民生,契合礦業市場低迷的新周期,加強礦山生態建設,這既是當前礦政管理的迫切需要,也是用制度保障生態文明建設的大勢所趨。
       記者︰您認為目前礦山生態環境制度建設中存在哪些問題亟待解決?
       史京璽︰
當前,礦山生態環境制度建設,總體來說是不錯的,也在根據現實情況不斷完善。但在礦山生態環境制度建設過程中,還存在幾個問題︰
       一是尚未形成以人為本的資源觀。長期以來,社會資源觀是“以物為本”,強調對物的崇拜。而“以人為本”的資源觀,強調資源與人是相對應的,資源開發、利用和保護的最終目的是為人類謀福祉;強調資源的利用和管理要面臨與人的發展相同的多種約束;強調全面、協調、可持續,正如習近平總書記強調的“山水林田湖草”是生命共同體一樣,“全面”就是資源不再是單一的,而是多種資源構成的資源廣闊外延,“協調”就是人與資源的關系不是人隨心所欲地對資源控制和改變,也不是人無所適從地對資源的現狀听之任之,“可持續”就是人與資源的關系是長期的和可持續的,而不是短期的和一次性的。
       二是礦產資源保護主體的缺位。人是礦產資源保護的主體,人口數量的大小、礦產資源消費基數的多少、人的角色定位,這些都是影響礦產資源保護的基本因素。在礦產資源開采過程中,人總有自利動機,盡可能以更低的成本獲取更多的礦產資源,就會有破壞有浪費。通常所說的礦產資源保護主體僅僅指政府以管理者身份對礦產資源所進行的保護。而企業作為礦產資源使用的主體,在開采和使用過程中卻並不關注礦產資源的保護。隨著資源和環境等一系列問題的出現,礦產資源保護的主體實際上已經在逐漸改變、擴展,這並不是說礦山企業是被擴展而來的,而是在一定的歷史條件下,在一定的認知基礎上,沒有將其作為礦產資源保護主體而已。
       三是礦產資源產權制度存在突出問題。如礦產資源產權虛置問題,由于缺乏具體的礦產資源產權主體代表,開發和使用者的權利和義務不明確,使礦產資源開發利用長期處于低效率狀態,作為盈利資源被爭奪,又作為公共物品被浪費,環境被肆意破壞。
       四是現有礦山生態環境法律缺失問題。礦山生態環境恢復治理中存在的各種問題,歸結到一起,都與相關的政策和法規有關。目前,我國礦山生態環境管理比較薄弱,法律、法規尚待進一步健全和完善。令人振奮的是,《礦山地質環境保護規定》今年經過修改,更加適應形勢需要,但其還僅僅是規章,沒有上升到法規。目前,礦山生態環境恢復治理保證金制度已終止,相應的基金制度尚未建立,出現對礦山環境形成約束的制度“真空”,短期內無章可循。
       五是責權利歸屬不清,交叉管理現象嚴重。在管理上存在歸屬不清、條塊分割又相互交叉現象,致使在礦山生態環境管理上要麼各行其是,要麼相互掣肘,“百里不同風,千里不同俗”。全國礦山生態環境治理恢復“一張圖”建設還處于建設初期階段。礦山動態監測的重點在于是否越界開采,卻並不關注礦山生態環境的整治,致使礦山治理效果大打折扣。管理權屬懸而難決,融資辦法尚待規範。
       六是礦業市場低迷,礦山生態環境治理資金短缺。黨的十八大以來,我國對生態文明、綠色礦山的要求比較高。從礦業行業形勢來看,受世界經濟形勢和國內經濟形勢的影響,礦山企業利潤大幅下降,投入更多礦山生態環境恢復治理項目的積極性並不“熱情”。綠色開采技術由于成本高、政策扶持不明顯和監管不到位等原因,未得到普及和推廣,粗放式開采仍然存在,礦山生態環境無從保障。另外,由于缺乏治理標準,驗收主體不明確,環境治理基金尚未建立等原因,礦山生態環境的恢復治理推進並不順利。
       記者︰目前,在生態文明建設的大背景下,礦產資源開發的確還部分存在影響環境的問題,您如何看待環境保護與礦產資源開發的關系?
       史京璽︰
生態環境保護工作一直非常重要,只是從前受經濟發展等因素影響,在礦產資源開發過程中沒有得到更多重視。新時代需要著重從以下幾方面加以認識︰
       一是引導社會樹立全新資源觀。要求在礦產資源保護中樹立以國家安全戰略保障為核心的礦產資源安全觀;在礦產資源配置中樹立市場起決定性作用的礦產資源效率觀;在礦產資源利用中樹立以生態文明為指引的礦產資源利用觀;在礦產資源利益分配中樹立以人為核心價值的礦產資源價值觀。要以全新的發展理念引領礦產資源改革發展,以開放理念拓展礦產資源合作發展新空間,積極參與全球礦業治理,推動國際礦業交流,統籌好“兩個市場,兩種資源”。要以協調理念構建礦產資源保護開發新格局,不斷優化調整礦產資源開發利用結構等。要以綠色理念開闢礦產資源永續利用新途徑,推進礦產資源開采節約與綜合利用,全面實施礦山生態環境治理恢復“三同時”政策等。
       二是推動礦產資源保護主體建設創新。作為礦產資源保護主體的政府、礦山企業、事業單位(主要是地勘單位)及相關的中介組織、公民個人等,不僅要對加強礦產資源環境保護的責任進行承諾,而且要嚴格執行礦產資源保護法律法規,同時還要加強人、財、物的投入,打破那種固有的政府才是礦產資源保護主體的陳舊思想,強化組織、每個公民在礦產資源保護中的責任和義務,減少和杜絕由于礦業權重疊帶來的礦產資源保護主體之間矛盾,以及後續的生態環境損毀的糾紛,創建和諧的礦產資源保護與利用格局。
       三是加強礦產資源產權制度體系建設。不僅要對礦產資源權屬制度做出安排,而且要對礦產資源的開發利用制度、礦產資源監管制度以及礦產資源法律責任制度做出具體規定。發揮監管和法律責任的倒逼機制。強調礦產資源法律責任,就是不僅從民事責任,還是從行政責任以及刑事責任來看,從事礦產資源開發,無論是合法還是違法,都不能對生態環境造成巨大破壞,只要對生態環境造成了破壞,就要承擔相應的社會責任和法律責任。
       四是健全完善礦山生態環境法律制度。新常態下建設綠色礦山,發展綠色礦業,是實現礦區綠色發展的新方式、新模式,既要尊重經濟規律,又要尊重自然規律,制定相應的法律制度,設置多層管護“防火牆”,守住環境質量底線和生態功能基線,才是在國家生態文明體制改革背景下,順應國家和民族根本利益的發展要求。建議盡快根據新形勢的需要,制定和完善我國礦產資源開發利用和礦山生態環境治理恢復相協調的法律、法規體系。建議《礦產資源法》修訂中,全面梳理現行法規規章中不符合形勢發展和生態環境保護需求的規定和條款,明確“礦山生態環境”定位問題,將礦山生態環境保護、治理恢復基金制度等納入法律章節內容,嚴守底線,形成較為完備的法律制度,更好地規範各行政主體與相對人行為。這也是全面推進依法治國,解決礦山生態環境中突出問題的必然選擇。
       五是完善相關配套法規的責任協調機制。建議在《礦產資源法》修改中合理劃分事權,按照生態文明體制改革總體要求,捋順關系,明確職責,盡快解決好部門間點和面權力配置問題,明確功能定位,在體制設置上做到決策權、監督權和執行權的分離,由自然資源(包括林草)、生態環境、水利、農業農村、發改、財政等部門組成協調機構(或專家小組)協同管理,把相關部門的監管事項統一到一個平台上來。不斷完善礦山生態環境監測“一張圖”建設,礦山動態監測實施全方位監測。實施企業社會責任計劃,圍繞責任主體的權利和義務,調整稅收政策,完善生態補償機制,促進礦山生態環境治理恢復工作的實施,讓礦山企業擔負起市場中的主體責任。構建經濟責任機制,把生態環境保護投入作為必需的預算內容,做到預先提取、優先保障,正確處理企業社會責任與可持續發展的關系,決不能再形成新的環境破壞。
       六是完善礦業用地環境保護制度體系。目前對礦區生態治理完成後的土地權屬尚不清晰,尤其是閉坑後土地產權問題如何處置,也是制約著礦山企業生態治理積極性的一個問題。在礦業市場低迷下,對于礦山生態環境治理收益分配機制無明確規定,治理恢復投資人的投資回報、貢獻度也無法規和政策保障前提下,應處置好礦業權設置中資源開發“輸出式”和資源轉換“輸入式”等環境問題,規避礦山企業對礦業用地過程當中的生態環境損害,規範礦山臨時用地恢復治理的補償方式、標準,謹防對礦業及相關配套產業過度依賴,謹防一旦礦業市場低迷危及發展支柱,謹防“多米諾骨牌效應”對礦山土地復墾所帶來的聯動傷害。建議對正在修訂的《礦產資源法》中單設“礦業用地”一章,明確礦業用地使用中的環境保護評估、退出時的治理恢復標準等,從法律制度上作出系統性規定,利于礦區土地恢復治理法律的統一與適用。
       七是構建配套的綠色礦山建設激勵機制。要大力宣傳綠色礦山建設理念、內涵和外延,防止出現“礦山環境修復就是建設綠色礦山” 或“礦山生態恢復就是建設綠色礦山”或“礦山生態重建就是建設綠色礦山”或“礦山生態修復就是建設綠色礦山”等錯誤思想。建議在《礦產資源法》修改中,總結提煉綠色礦山建設成熟理念,以資源高效利用、節能減排、土地復墾、生態重建、環境保護和企業文化建設等為基礎,樹立生態環境底線思維,將綠色礦山的條件和標準上升為管理制度,為“缺項”相關法律法規的制定提供依據。
       記者︰綠色礦山推進會近期針對礦山生態修復有哪些活動安排?
       史京璽︰
9月份,綠色礦山推進會與中國地質災害防治工程行業協會、中國投資協會將在2019廈門國際投資貿易洽談會——中國國際綠色發展大會期間舉辦“生態修復與綠色金融合作論壇”,同期在廈門舉辦“綠色礦山暨生態修復治理與項目實務培訓班”,並在福建舉行綠色礦山院士行活動。其中,與中國投資協會合作的創新模式是聯合開展“中國綠色生態修復創造力樣本”創建活動,通過賦能示範,聚合資本、數據、規劃、建設、產業等綜合要素,形成生態修復的“集成場”,通過跨界融合為生態修復注入強大動力,實現綠色創新協同發展。從綠色礦山到綠色樣本,在為企業和社會服務方面有了更廣闊的空間。10月份,除了院士行和調研活動外,我們還將根據地方政府的邀請,在湖北宜昌舉辦一期“綠色礦山暨生態修復治理與項目實務培訓班”。11月份,“2019中國礦山生態修復高峰論壇暨生態修復創新技術裝備博覽會”將在北京舉行,無論形式還是內容都會有新的亮點。