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淺議遏制收購無證礦產品行為的必要性
信息來源︰中國礦業報社 瀏覽次數︰308 發布日期︰2017-06-26 09:41:26
      礦產資源是社會經濟發展的基礎,合理開發利用礦產資源是提升綜合國力和人民生活水平的重要保障。而礦產資源是一種不可再生的自然資源,礦產資源的開發和保護既要與我國現階段社會經濟發展水平相適應,又要統籌兼顧為將來的社會經濟發展提供後續資源保障。這就要求礦產資源管理部門要依法行政、依法治礦,確保礦業經濟走可持續發展的道路。我國對礦產資源的規劃、勘探、開發、保護等各方面均有嚴格的規定,但違法違規開采礦產資源的現象仍時有發生,其中未取得采礦許可證,擅自開采礦產資源(以下稱無證開采)是較為典型的一類礦產資源違法行為。
      從《憲法》第九條“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有”和《礦產資源法》第三條第一款“礦產資源屬于國家所有,由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權,不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變”的規定可知,礦產資源是國家所有,無證開采無疑是侵犯了國家利益。為保護國家利益,確保礦產資源的國家所有權不受侵犯,合理開發利用礦產資源,《礦產資源法》第三條第二款規定“國家保障礦產資源的合理開發利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔或者破壞礦產資源”,第三條第三款規定“勘查、開采礦產資源,必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權,並辦理登記”,這是對開采礦產資源必須先取得采礦權,辦理采礦許可證的硬性規定。對無證開采的違法行為,根據《礦產資源法》第三十九條“違反本法規定,未取得采礦許可證擅自采礦的,擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區範圍采礦的,擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種的,責令停止開采、賠償損失,沒收采出的礦產品和違法所得,可以並處罰款;拒不停止開采,造成礦產資源破壞的,依照《刑法》第一百五十六條的規定對直接責任人員追究刑事責任”的規定,國家可對無證開采的單位或個人實施行政處罰甚至追究刑事責任。然而,即便無證開采有明確的法律責任,需要承擔嚴重的違法風險,在巨大的利益誘惑下,還是有人鋌而走險。
      在礦產資源管理過程中,無證開采一直是礦產資源管理的一大難點。究其原因,無證開采大體可以分為以下4種情形。一是采礦權意向人正在申辦采礦許可證,尚未取得采礦許可證就已經開始實施采礦行為;二是采礦許可證有效期到期後,采礦權人未及時辦理采礦權延續登記手續,繼續開采礦產資源;三是取得采礦許可證的采礦權人不清楚自己的礦區範圍,在批準的礦區範圍外異地采礦;四是明知自己未辦理采礦許可證,只因有利可圖,無證開采礦產資源。其中,第四種情形是最為典型的無證開采類型。對于此類無證開采行為,對無證開采行為實施主體采取措施嚴肅處理有法可依,也能收到一定的效果,但是卻很難從根源上徹底制止。在市場經濟體制下,無證開采行為發生的內在驅動力主要是利益驅使,正因為無證開采的礦產品有銷售市場,低成本高利潤,是導致無證開采行為實施主體敢于藐視踐踏法律的內在原因。因此,在依法對無證開采行為實施主體采取措施,遏制違法行為的同時,非常有必要對收購無證礦產品的主體采取一定的制止懲戒措施,從開采和收購兩頭夾擊,徹底堵住無證開采礦產品的市場供銷兩頭,嚴厲打擊無證開采行為。
      我國現行的礦產資源管理法律法規對收購無證礦產品的管理還存在一定的漏洞。主要體現在對收購無證礦產品的主體實施制裁的範圍極小,只限于少數礦種。《礦產資源法》第三十四條規定“國務院規定由指定的單位統一收購的礦產品,任何其他單位或者個人不得收購;開采者不得向非指定單位銷售。”第四十三條規定“違反本法規定收購和銷售國家統一收購的礦產品的,沒收礦產品和違法所得,可以並處罰款;情節嚴重的,依照《刑法》第一百一十七條、第一百一十八條的規定,追究刑事責任。”根據《國務院關于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》(國發﹝1991﹞5號)“國務院決定將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產列為國家實行保護性開采的特定礦種,從開采、選冶、加工到市場銷售、出口等各個環節,實行有計劃的統一管理”的規定,“統一收購的礦產品”即鎢、錫、銻、離子型稀土等4種礦產資源。《江西省保護性開采的特定礦種管理條例》對收購無證礦產品也有相關規定,該條例第十八條規定“指定的收購單位不得收購無采礦許可證和無計劃開采憑證的單位、個人采出的保護性礦種的礦產品”,第二十三條規定“違反本條例規定,有下列行為之一的,由縣級以上人民政府國土資源主管部門責令改正,沒收礦產品和違法所得,可以並處違法所得20%以上50%以下罰款……(二)指定的收購單位收購無采礦許可證和無計劃開采憑證的單位、個人開采的保護性礦種礦產品的……”根據該條例第二條的規定,這里的“保護性礦種”指的是“按照國家計劃批準開采的鎢、錫、銻、離子型稀土、黃金”等5種礦產資源。此外,《江西省礦產資源管理條例》第六十九條規定“禁止無證開采的礦產品進入流通領域”,《江西省采石取土管理辦法》第十三條規定“無采礦許可證的采石取土企業開采的石料、粘土不得銷售,任何單位或者個人不得收購其開采的石料、粘土”,但對收購無證礦產品的主體均無相應的處罰措施。無證開采的礦產品顯然遠遠不止“鎢、錫、銻、離子型稀土、黃金”等礦種,收購這些礦種之外的其他無證礦產品雖然有明確的規定,但是缺乏相應的制裁措施。也就是說,收購無證礦產品是一種違法行為,卻無需承擔相應的法律責任。所幸的是,《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋﹝2016﹞25號)對收購無證開采的礦產品作了較為明確的規定,該解釋第七條規定“明知是犯罪所得的礦產品及其產生的收益,而予以窩藏、轉移、收購、代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞的,依照《刑法》第三百一十二條的規定,以掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪處罰。”要按照該解釋第七條對收購無證礦產品的主體追究法律責任,前提是無證開采行為必須符合該解釋第三條的規定,即實施無證開采行為的主體達到了“非法采礦罪、破壞性采礦罪”的認定標準,否則,就不能依照該解釋第七條對收購無證礦產品的主體追究法律責任。綜上所述,對收購無證開采的“鎢、錫、銻、離子型稀土、黃金”之外的其他礦產品,且實施無證開采行為的主體又未達到“非法采礦罪、破壞性采礦罪”認定標準的,不能對收購無證礦產品的主體追究法律責任。制度上的空白區,讓違法違規收購無證礦產品有了可乘之機,無證礦產品的市場需求,在一定程度上縱容了無證開采行為的發生。
      為更加有效地制止無證開采行為,要釜底抽薪,截斷無證礦產品市場需求的源頭,將現在打擊無證開采的“一頭追”變成“兩頭堵”。黨的十八大四中全會全面確立了依法治國的方略,在依法治國、依法行政的大形勢下,國土資源部也提出了建設法治國土的號召。但依法治國、依法行政的前提是要有法可依。現行的法律法規對收購無證礦產品的相關規定顯然難以滿足當前礦產資源管理的需要,必須完善制度,嚴厲追究收購無證礦產品的法律責任,從根源上有效遏制無證開采的發生。
      以制度作保障,遏制收購無證礦產品的行為,顯然能夠產生良好的社會效益。一是對收購無證礦產品的主體而言,提高了收購無證礦產品的風險,違法違規收購無證礦產品將承擔名譽損失和經濟損失,對其有直接的制約作用;二是制約收購無證礦產品的主體,從市場需求方面堵住了無證開采的源頭,也就從很大程度上抑制了實施無證開采的動力;三是一旦發生無證開采行為,雙管齊下的處理措施,比單方面處理無證開采主體效果要好;四是在國家信用體系逐步完善的背景下,無證開采違法行為將導致收購無證礦產品的主體的社會信用受損,直接影響其形象和信用,無形中擴大了礦產執法的影響力;五是追究收購無證開采礦產品行為的法律責任,可以加強對無證礦產品進入流通領域的管制,進一步規範礦產資源開發秩序。
      杜絕無證開采礦產資源行為,維護礦產資源的國家所有權,是礦產資源主管部門的基本職責之一。而完善制度,遏制收購無證礦產品的行為,能夠從很大程度上減少無證開采違法行為的發生。因此,在全面推行依法治國,依法行政的大背景下,急需從制度入手,盡快完善追究收購無證礦產品法律責任的法律法規,為更好地履行礦產資源監管職責夯實制度基礎。